Ada tanah yang sudah lama menjadi tempat hidup masyarakat, tetapi tiba tiba muncul dalam dokumen negara sebagai tanah yang berbeda. Ada tanah marga yang berubah status, ada pula kebun masyarakat yang bersinggungan dengan kawasan hutan. Di wilayah lain, ada desa yang berada di dalam peta konsesi. Ada pula tanah yang kembali menjadi tanah negara setelah hak penguasaannya berakhir. Di atas kertas, persoalan itu dapat terlihat seperti persoalan administrasi. Di lapangan, ceritanya jauh lebih panjang.

Bagi masyarakat yang hidup di atas tanah tersebut, perubahan status tanah dapat berarti hilangnya ruang hidup, sumber pangan dan sumber penghasilan. Persoalan itu menjadi salah satu perhatian dalam pembahasan Rancangan Undang Undang tentang Reforma Agraria pada Rapat Dengar Pendapat Umum (RDPU) bersama pakar, Iwan Nurdin, dari Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), Rabu (9/9), mengingatkan bahwa pembenahan agraria tidak cukup dilakukan dengan membagikan sertifikat tanah. Menurutnya, Indonesia membutuhkan pembenahan struktur penguasaan tanah secara lebih mendasar.

“RUU ini harus menjadi momentum memperbaiki struktur agraria kita,” kata Iwan. Ia melihat reforma agraria sebagai salah satu agenda penting yang selama puluhan tahun belum selesai. Persoalannya bukan hanya mengenai siapa mendapatkan tanah, tetapi juga siapa yang menguasai tanah dalam jumlah besar, bagaimana negara menentukan status tanah dan bagaimana konflik yang sudah berlangsung lama diselesaikan. Pembahasan RUU tersebut melibatkan sejumlah narasumber dengan latar belakang keilmuan yang beragam. Hukum agraria, politik pertanahan, gerakan petani, tata kelola pangan, pedesaan, kawasan hutan dan pertanian menjadi bagian dari perspektif yang dibutuhkan.

Ketua Sidang menyebut keterlibatan para ahli penting untuk mengevaluasi kebijakan sebelumnya sekaligus mengidentifikasi kelemahan hukum dan kelembagaan. Iwan kemudian membawa pembahasan tersebut kepada pengalaman masyarakat yang berhadapan langsung dengan persoalan tanah. Ia menilai salah satu masalah terbesar Indonesia adalah kewenangan reforma agraria yang tersebar di banyak kementerian dan lembaga.

Pertanahan berada dalam satu jalur kewenangan. Kawasan hutan berada dalam jalur lain. Wilayah pesisir dan perairan memiliki aturan tersendiri. Bank Tanah juga memiliki fungsi tertentu. Saat satu wilayah bersinggungan dengan beberapa kepentingan tersebut, penyelesaian konflik dapat menjadi panjang. Masyarakat yang berada di tengah konflik harus berhadapan dengan banyak pintu.

Menurut Iwan, kondisi tersebut menunjukkan perlunya sebuah badan reforma agraria yang memiliki kewenangan utama untuk memimpin pelaksanaan reforma agraria. Ia mengkritik lemahnya fungsi Gugus Tugas Reforma Agraria yang selama ini lebih banyak bekerja melalui rapat koordinasi. “Fungsinya hanya rapat koordinasi sampai detik ini,” ujarnya. Bagi Iwan, lembaga reforma agraria harus memiliki kewenangan untuk menentukan objek dan subjek reforma agraria, melakukan redistribusi, menyelesaikan konflik serta memulihkan hak masyarakat.

Persoalan tanah ulayat menjadi salah satu contoh yang menunjukkan pentingnya kewenangan tersebut. Di sejumlah daerah, tanah masyarakat adat memiliki sejarah yang panjang. Sistem pemerintahan lokal pernah mengalami perubahan. Perubahan itu kemudian memengaruhi cara negara membaca status tanah masyarakat. Iwan mencontohkan wilayah di Sumatera Selatan dan Lampung yang mengenal tanah marga. Saat sistem pemerintahan tradisional dihapus, status tanah ulayat ikut mengalami perubahan tafsir.

Tanah yang sebelumnya berada dalam penguasaan masyarakat kemudian dapat dianggap sebagai tanah negara. Setelah itu, tanah dapat diberikan kepada pemegang HGU. Bagi masyarakat yang telah tinggal dan mengelola tanah tersebut secara turun temurun, perubahan itu bukan sekadar perubahan administrasi. Ruang hidup mereka berubah menjadi objek yang dapat diberikan kepada pihak lain. Konflik pun muncul.

Iwan menyebut persoalan tersebut sebagai bagian dari warisan panjang yang belum diselesaikan. “Ini adalah residu sejak era kolonialisme yang harus kita perbaiki lewat undang undang ini,” katanya.

Persoalan serupa muncul pada tanah masyarakat adat yang pernah dikuasai pada masa kolonial. Setelah Indonesia merdeka, sebagian tanah tersebut dialihkan kepada badan usaha milik negara. Pertanyaannya kemudian sederhana. Jika tanah tersebut dahulu merupakan bagian dari ruang hidup masyarakat, bagaimana negara memulihkan haknya. Bagi Iwan, pertanyaan tersebut seharusnya masuk dalam agenda reforma agraria.

Kawasan hutan menjadi ruang lain yang penuh persoalan. Penetapan kawasan hutan dapat bersinggungan dengan desa, permukiman, kebun masyarakat dan ruang hidup yang sudah digunakan dalam waktu lama. Dalam situasi tertentu, masyarakat dapat tiba tiba berada di dalam kawasan yang memiliki status berbeda dari pemahaman mereka selama ini. Konflik kemudian tidak hanya berkaitan dengan tanah. Ia bersentuhan dengan akses terhadap pangan, tempat tinggal, pekerjaan dan keberlanjutan kehidupan masyarakat.

Iwan menilai penyelesaian konflik di kawasan hutan perlu menjadi bagian dari kewenangan badan reforma agraria. Ia juga mengingatkan bahwa pembahasan hutan tidak boleh hanya melihat status hukum. “Hutan itu adalah soal fungsi, bukan soal status hukum,” ujarnya. Pernyataan tersebut membawa pembahasan pada gagasan mengenai hutan hak. Masyarakat dapat memiliki hak atas tanah dengan fungsi ekologis hutan yang tetap dipertahankan.

Bagi Iwan, pendekatan tersebut membuka kemungkinan agar hak masyarakat dan kepentingan ekologis dapat berjalan bersama. Persoalan lingkungan juga tidak dapat dilepaskan dari reforma agraria. Pembangunan kawasan, investasi dan kebutuhan pangan sering bertemu dengan kepentingan masyarakat yang telah lebih dahulu tinggal di sebuah wilayah. Jika struktur penguasaan tanah tidak dibenahi, pembangunan dapat menghasilkan konflik baru.

Karena itu, reforma agraria menurut Iwan perlu ditempatkan sebagai bagian dari pembangunan nasional. Ia menolak cara pandang yang menganggap reforma agraria hanya berkaitan dengan masyarakat miskin di desa. Menurutnya, struktur agraria turut menentukan hubungan antara desa dan kota, pertanian dan industri serta distribusi kesejahteraan.

Ketika masyarakat kehilangan tanah di desa, dampaknya dapat terlihat melalui migrasi dan urbanisasi. Tenaga kerja pedesaan bergerak ke kota karena kehilangan sumber penghidupan. Kota kemudian menerima tambahan penduduk tanpa selalu memiliki sistem yang cukup untuk menyediakan pekerjaan dan ruang hidup yang layak.

Di sisi lain, pertanian mengalami tekanan karena akses terhadap tanah, modal, teknologi dan pasar tidak seimbang. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa persoalan agraria bukan persoalan sektoral. Ia berkaitan dengan arah pembangunan Indonesia.

Iwan juga menyoroti tanah yang berpotensi menjadi objek reforma agraria. Tanah negara bekas HGU yang tidak diperpanjang, tanah terlantar, tanah timbul dan tanah hasil pelepasan kawasan hutan dapat menjadi sumber objek redistribusi. Masalahnya adalah mekanisme penetapannya. Ia mengkritik pendekatan yang terlalu bergantung pada peta indikatif. Menurutnya, masyarakat membutuhkan kepastian mengenai tanah yang benar benar ditetapkan sebagai objek reforma agraria.

Tidak cukup hanya mengetahui bahwa sebuah wilayah masuk dalam peta indikatif. Harus ada keputusan yang jelas mengenai lokasi, penerima dan skema pengelolaannya. Bank Tanah juga perlu ditempatkan secara jelas dalam kerangka tersebut. Iwan menilai fungsi Bank Tanah yang berkaitan dengan reforma agraria harus terhubung dengan lembaga reforma agraria agar tanah yang tersedia benar benar dapat digunakan untuk tujuan redistribusi.

Reforma agraria juga harus menjangkau nelayan. Wilayah tangkap tradisional perlu diakui dan dilindungi. Kegiatan usaha yang menghilangkan akses nelayan terhadap ruang tangkap dapat menciptakan konflik baru. Ruang hidup nelayan memang tidak selalu berupa tanah yang bisa dipatok. Ada wilayah perairan yang menjadi sumber kehidupan masyarakat selama bertahun tahun.

Perspektif serupa diperlukan dalam menangani korban bencana ekologis. Masyarakat yang kehilangan tempat tinggal membutuhkan kepastian lokasi untuk membangun kembali kehidupan. Proses penentuan tanah relokasi yang terlalu panjang dapat memperpanjang penderitaan mereka. Iwan menilai reforma agraria dapat menjadi salah satu mekanisme untuk mempercepat penyediaan tanah bagi korban bencana ekologis.

Semua itu membutuhkan lembaga yang kuat. Bagi Iwan, persoalan terbesar reforma agraria bukan kekurangan gagasan. Indonesia telah memiliki banyak kebijakan dan program. Yang masih menjadi persoalan adalah pelaksanaan dan koordinasi. Reforma agraria juga tidak selesai saat tanah sudah dibagikan. Masyarakat penerima tanah membutuhkan dukungan agar tanah tersebut dapat menjadi sumber penghidupan. Koperasi, kelembagaan petani, modal, teknologi dan pasar perlu hadir bersama redistribusi.

Hal tersebut juga penting untuk mencegah tanah kembali terkonsentrasi. Tanah yang telah dibagikan dapat kembali berpindah tangan jika penerima manfaat tidak memiliki dukungan ekonomi yang memadai. Karena itu, desain reforma agraria perlu melihat masa depan tanah setelah redistribusi. Bagi Iwan, tanah harus tetap berada dalam fungsi sosial dan ekonomi yang dirancang sejak awal. “Membicarakan reforma agraria bukan membicarakan orang orang desa, tetapi cara melompat bersama sama menuju kemajuan dan kesejahteraan,” ujarnya.

Kalimat tersebut membawa persoalan agraria keluar dari ruang administrasi pertanahan. Di sana ada masyarakat adat yang mempertahankan tanah leluhur. Ada petani yang berjuang mempertahankan lahan. Ada warga desa yang hidup di sekitar kawasan hutan. Ada nelayan yang menjaga wilayah tangkap. Ada korban bencana yang membutuhkan tanah untuk memulai hidup kembali. Mereka menghadapi persoalan yang berbeda, tetapi memiliki satu kebutuhan yang sama. Kepastian atas ruang hidup.

RUU Reforma Agraria kini memiliki kesempatan untuk menjawab kebutuhan tersebut. Pertanyaannya bukan hanya berapa hektare tanah yang dapat dibagikan. Pertanyaan yang lebih besar adalah apakah negara berani membenahi struktur penguasaan tanah yang selama ini melahirkan ketimpangan.

Sebab selama status tanah masih dapat berubah tanpa penyelesaian sejarah, selama masyarakat adat masih harus membuktikan keberadaan ruang hidupnya dan selama konflik agraria terus berpindah dari satu lembaga ke lembaga lain, reforma agraria belum benar benar selesai. Tanah yang hilang dari ingatan negara masih menunggu untuk ditemukan kembali melalui kebijakan yang mengakui sejarah, hak masyarakat dan keberlanjutan lingkungan. (Ast)