Enam tahun setelah wacana revisi Undang-Undang Pemilu pertama kali mengemuka pasca Pemilu 2019, pembaruan aturan pemilu kembali berada di persimpangan. Rancangan revisi yang sempat masuk Program Legislasi Nasional tak kunjung dibahas secara serius. Padahal, hitungan waktu menuju Pemilu 2029 terus berjalan.

Situasi inilah yang menjadi pokok pembahasan dalam diskusi peluncuran dan bedah buku Legislative Inaction dalam Hukum Pemilu karya Titi Anggraini, Kamis (6/8). Di hadapan akademisi, pegiat masyarakat sipil, penyelenggara pemilu, dan media, Titi mengajukan sebuah tesis yang mengundang perdebatan: ancaman terbesar bagi demokrasi Indonesia bukan hanya lahir dari undang-undang yang buruk, melainkan juga dari undang-undang yang sengaja tidak diperbarui.

Khoirunissa, moderator diskusi mengawali pembahasan dengan mengingatkan perjalanan panjang revisi Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017. Setelah Mahkamah Konstitusi mengeluarkan Putusan Nomor 55 Tahun 2019 mengenai desain keserentakan pemilu, DPR sebenarnya telah menyiapkan draf awal revisi. Namun pada 2021 pembahasannya dihentikan. Alasan pandemi Covid-19, kesiapan Pilkada Serentak 2024, hingga berbagai pertimbangan politik menjadi dasar penghentian pembahasan.
Hingga Agustus 2026, revisi tersebut belum juga menunjukkan kemajuan berarti. Padahal, proses seleksi anggota KPU dan Bawaslu periode berikutnya akan segera dimulai, sementara tahapan Pemilu 2029 akan berjalan kurang dari setahun lagi.

Bagi Titi, kondisi itu bukan sekadar keterlambatan administrasi. Ia menyebutnya sebagai legislative inaction, yakni situasi ketika pembentuk undang-undang secara sadar memilih tidak bertindak, meski kebutuhan perubahan hukum sudah nyata dan bahkan diperintahkan oleh konstitusi.

Menurutnya, diamnya pembentuk undang-undang bukanlah sikap netral. Justru di dalam diam tersebut terdapat kalkulasi politik yang sangat kuat. DPR dan pemerintah, sebagai pihak yang menyusun aturan pemilu sekaligus peserta yang akan bertanding dalam pemilu, berada dalam konflik kepentingan yang melekat pada pembentuk aturan sekaligus menjadi pemain, demikian kira-kira inti argumentasi yang dibangunnya.

Dalam buku setebal lebih dari 700 halaman itu, Titi menyebut fenomena tersebut sebagai bentuk konflik kepentingan yang terinstitusionalisasi. Partai-partai politik memiliki insentif mempertahankan aturan yang dianggap menguntungkan posisi mereka. Akibatnya, mempertahankan status quo sering kali lebih menguntungkan dibanding melakukan reformasi.

Ia mengidentifikasi empat penyebab utama stagnasi pembaruan hukum pemilu. Pertama, konflik kepentingan para pembentuk undang-undang. Kedua, praktik log rolling, yaitu pertukaran kepentingan politik antarfraksi. Ketiga, kecenderungan mempertahankan status quo yang menguntungkan pemenang pemilu sebelumnya. Keempat, tidak adanya lembaga independen yang secara permanen menyiapkan pembaruan hukum berbasis riset.

Titi juga menunjukkan bahwa diamnya pembentuk undang-undang tidak berarti negara berhenti menghasilkan aturan. Justru karena ruang legislasi tertutup, arena pembaruan berpindah ke Mahkamah Konstitusi. Fenomena ini ia sebut sebagai eskalasi yudisialisasi politik.

Dalam beberapa tahun terakhir, berbagai persoalan mendasar pemilu justru diselesaikan melalui putusan Mahkamah Konstitusi. Mulai dari desain keserentakan pemilu, ambang batas pencalonan kepala daerah, hingga berbagai persoalan teknis lain. Akibatnya, Mahkamah Konstitusi semakin sering berperan sebagai pembentuk kebijakan pemilu secara de facto.

Perkembangan itu, menurut Titi, menimbulkan ketegangan baru antara lembaga yudikatif dan legislatif. Peristiwa pada Agustus 2024, ketika DPR berupaya merespons putusan Mahkamah Konstitusi mengenai pencalonan kepala daerah dan memicu gelombang protes publik, menjadi salah satu contoh bagaimana konflik antar-cabang kekuasaan semakin terbuka.

Selain berpindah ke ruang peradilan, stagnasi legislasi juga melahirkan persoalan baru di tingkat regulasi teknis. Titi memperkenalkan istilah "regulasi pemilu abiosis", yaitu kondisi ketika peraturan teknis yang dibuat secara prosedural justru menghasilkan substansi yang bertentangan dengan prinsip demokrasi. Ia mencontohkan pengaturan daerah pemilihan, keterwakilan perempuan, hingga relaksasi syarat bagi mantan terpidana yang dinilai tidak sepenuhnya sejalan dengan putusan Mahkamah Konstitusi. Dalam pandangannya, fenomena itu muncul karena kepentingan politik yang gagal diakomodasi melalui revisi undang-undang akhirnya dititipkan ke dalam peraturan teknis penyelenggara pemilu.

Dampak berikutnya adalah munculnya apa yang ia sebut sebagai manajemen pemilu otokratis. Salah satu contohnya ialah intervensi pemerintah dan DPR dalam penentuan jadwal pemilu, manipulasi proses verifikasi partai politik, hingga lemahnya pengawasan formal terhadap berbagai penyimpangan.

Bagi Titi, semua gejala tersebut saling berkaitan dan berakar pada kegagalan melakukan pembaruan hukum secara terbuka melalui mekanisme legislasi. Untuk keluar dari kebuntuan itu, ia menawarkan pembentukan Komisi Hukum Pemilu yang independen dan permanen. Lembaga tersebut diusulkan beranggotakan para pakar yang bertugas menyusun naskah akademik dan rancangan undang-undang berbasis riset, sehingga proses pembaruan tidak sepenuhnya bergantung pada kepentingan politik jangka pendek.

Namun usulan itu segera memantik diskusi panjang.

Guru Besar Hukum Tata Negara dari Universitas Andalas, Charles Simabura, menilai konsep legislative inaction yang diajukan Titi tidak hanya relevan bagi hukum pemilu, tetapi juga mencerminkan pola legislasi Indonesia secara umum. Ia mengingatkan banyak rancangan undang-undang lain mengalami nasib serupa. Undang-Undang Perlindungan Pekerja Rumah Tangga, RUU Masyarakat Hukum Adat, hingga berbagai regulasi strategis berkali-kali muncul dan menghilang dari agenda pembahasan.

Menurut Charles, persoalan utama tetap berada pada konfigurasi politik. Apa yang direncanakan dalam Program Legislasi Nasional kerap berbeda dengan kenyataan politik. Momentum pembahasan selalu bergantung pada kalkulasi keuntungan partai-partai politik. Ia bahkan mengingatkan bahwa jika pembahasan revisi Undang-Undang Pemilu baru dimulai mendekati 2027, waktu yang tersedia tidak lagi cukup. Sebuah undang-undang memerlukan proses penyusunan aturan pelaksana, sosialisasi, simulasi penyelenggaraan, hingga adaptasi oleh peserta pemilu dan masyarakat.

Tanpa waktu yang memadai, Indonesia dikhawatirkan kembali mengulang situasi Pemilu 2024, ketika banyak persoalan akhirnya diselesaikan melalui Mahkamah Konstitusi. Charles juga mengingatkan kemungkinan lain yang patut diwaspadai: penerbitan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu). Menurutnya, jika DPR dan pemerintah terus menunda pembahasan, kondisi tersebut justru dapat dijadikan alasan untuk menerbitkan Perppu atas nama keadaan darurat. Baginya, jalan pintas semacam itu justru berpotensi mengurangi partisipasi publik dalam pembentukan aturan pemilu.

Pandangan serupa disampaikan Brahma Aryana dari Komite Independen Pemantau Pemilu (KIPP). Ia menyambut baik gagasan pembentukan Komisi Hukum Pemilu, tetapi mengingatkan bahwa lembaga baru tersebut belum tentu mampu menghilangkan persoalan utama. Menurut Brahma, sekalipun komisi independen berhasil menyusun rancangan undang-undang terbaik, keputusan akhir tetap berada di tangan DPR dan pemerintah. Di titik itulah konflik kepentingan akan kembali muncul. Karena itu, menurutnya, tantangan terbesar justru bagaimana memperkuat daya tekan masyarakat sipil terhadap pembentuk undang-undang.

Ia mengusulkan berbagai kemungkinan, mulai dari pengaduan ke Ombudsman, gugatan perbuatan melawan hukum oleh pemerintah, hingga merumuskan mekanisme sanksi konstitusional terhadap lembaga legislatif yang mengabaikan kewajiban pembentukan undang-undang.

Sementara itu Heroik Mualim dari Perludem menyoroti pengalaman advokasi masyarakat sipil selama dua tahun terakhir. Menurutnya, hampir seluruh partai politik telah menerima berbagai usulan revisi dari organisasi masyarakat sipil. Rapat dengar pendapat juga telah dilakukan. Namun hingga kini tidak ada kepastian apakah seluruh masukan tersebut benar-benar masuk ke dalam naskah akademik atau rancangan undang-undang. Ia menilai kondisi tersebut menunjukkan bahwa proses partisipasi publik masih berhenti pada tahap formalitas.

Heroik mengingatkan bahwa revisi Undang-Undang Pemilu seharusnya tidak hanya diperdebatkan pada aspek sistem pemilu seperti ambang batas parlemen atau sistem proporsional. Persoalan kelembagaan penyelenggara, manajemen pemilu, serta penegakan hukum juga membutuhkan pembaruan mendesak. Apabila pembentuk undang-undang tetap tidak bergerak, menurutnya, masyarakat sipil hampir pasti kembali memilih jalur Mahkamah Konstitusi sebagai ruang reformasi hukum.

Di pengujung diskusi, muncul pula kritik terhadap usulan pembentukan Komisi Hukum Pemilu. Sejumlah peserta mempertanyakan efektivitas lembaga baru tersebut jika rekomendasinya tetap tidak mengikat DPR.

Pertanyaan itu dijawab Titi dengan menegaskan bahwa komisi tersebut bukan dimaksudkan mengambil alih fungsi legislasi, melainkan memastikan negara memiliki naskah akademik dan rancangan undang-undang yang disusun secara berkelanjutan, berbasis penelitian, dan bebas dari kepentingan partisan. Bagi Titi, persoalan terbesar Indonesia bukan sekadar kurangnya ide pembaruan hukum, melainkan absennya mekanisme yang mampu menjaga reformasi pemilu tetap berjalan tanpa tergantung pada siklus politik lima tahunan.

Menjelang berakhirnya diskusi, satu kekhawatiran tampak mengemuka dari hampir seluruh pembicara. Jika revisi Undang-Undang Pemilu kembali tertunda hingga mendekati tahapan Pemilu 2029, Indonesia berpotensi mengulang pola yang sama: pembentuk undang-undang tetap diam, Mahkamah Konstitusi kembali menjadi ruang koreksi, sementara masyarakat harus kembali menghadapi ketidakpastian aturan di tengah tahapan pemilu yang telah berjalan.

Di tengah situasi itu, buku karya Titi Anggraini hadir bukan sekadar sebagai hasil disertasi akademik. Ia menjadi pengingat bahwa demokrasi tidak hanya dapat melemah karena keputusan politik yang salah, tetapi juga karena keputusan untuk tidak mengambil keputusan sama sekali. (Ast)